Oleh: Indria Febriansyah, S.E., M.H. (Inisiator FKN-08)
Program Makan Bergizi Gratis (MBG) merupakan salah satu kebijakan strategis pemerintahan Presiden Prabowo Subianto dalam membangun kualitas sumber daya manusia Indonesia. Program ini bukan sekadar agenda distribusi makanan, melainkan investasi jangka panjang negara untuk memperbaiki status gizi masyarakat, meningkatkan kualitas pendidikan, memperkuat produktivitas generasi muda, serta menyiapkan bonus demografi menuju Indonesia Emas 2045.
Dalam perspektif negara kesejahteraan (welfare state), pemenuhan gizi masyarakat merupakan bagian dari tanggung jawab konstitusional negara. Amanat Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 menjamin hak setiap warga negara untuk hidup sejahtera dan memperoleh pelayanan kesehatan, sementara Pasal 34 UUD 1945 menegaskan kewajiban negara mengembangkan sistem jaminan sosial dan memberdayakan masyarakat yang lemah. Oleh sebab itu, MBG tidak dapat diperlakukan sebagai proyek pengadaan biasa yang keberhasilannya hanya diukur dari terserapnya anggaran, melainkan sebagai instrumen negara dalam memenuhi hak dasar rakyat.
Konsekuensi logis dari kedudukan tersebut adalah bahwa desain kelembagaan MBG harus menempatkan negara sebagai aktor utama (state-centered policy), bukan sekadar regulator yang bergantung pada jejaring pelaksana eksternal. Negara harus menjadi pengendali utama mulai dari perencanaan, penganggaran, pengawasan, hingga evaluasi.
Persoalan yang mengemuka saat ini bukan terletak pada tujuan Program MBG, melainkan pada desain implementasinya. Ketika sebagian fungsi strategis mulai bergeser kepada berbagai mitra, muncul pertanyaan mendasar mengenai siapa sesungguhnya yang mengendalikan program, siapa yang bertanggung jawab ketika terjadi penyimpangan, dan bagaimana negara menjamin kualitas layanan yang seragam di seluruh Indonesia.
Peringatan yang pernah disampaikan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mengenai masih lemahnya regulasi, belum optimalnya sistem pengawasan, belum bakunya SOP, serta adanya potensi konflik kepentingan dalam penetapan mitra SPPG dan dapur semestinya dipahami sebagai peringatan dini agar tata kelola program segera diperkuat. Peringatan tersebut bukan kritik terhadap tujuan MBG, melainkan dorongan agar implementasinya semakin akuntabel.
Negara Harus Memegang Kendali
Dalam teori administrasi publik modern, David Osborne dan Ted Gaebler memperkenalkan konsep steering rather than rowing, yaitu pemerintah berperan mengarahkan kebijakan, sedangkan sebagian fungsi operasional dapat melibatkan pihak lain. Namun konsep tersebut tidak pernah dimaksudkan untuk mengurangi tanggung jawab negara terhadap pelayanan publik yang menyangkut hak dasar warga negara.
Christopher Hood melalui pendekatan New Public Management juga menegaskan bahwa meskipun sektor swasta dapat dilibatkan untuk meningkatkan efisiensi, fungsi pengendalian, penetapan standar pelayanan, serta mekanisme akuntabilitas tetap harus berada di tangan negara.
Dalam konteks MBG, fungsi-fungsi seperti penyusunan standar gizi, pengendalian mutu pangan, verifikasi penerima manfaat, pengawasan anggaran, audit, serta evaluasi nasional merupakan fungsi inti pemerintahan (core governmental functions). Fungsi tersebut tidak dapat dialihkan secara substantif kepada pihak lain tanpa mengurangi kemampuan negara dalam menjalankan kewajiban konstitusionalnya.
Apabila fungsi-fungsi strategis tersebut semakin bergantung kepada mitra, maka BGN berpotensi berubah dari institusi pelaksana menjadi sekadar koordinator administratif. Dalam jangka panjang, kondisi demikian justru melemahkan kapasitas negara.
Masalah Principal–Agent dalam Skema SPPG Mitra
Persoalan tersebut dapat dijelaskan melalui Principal–Agent Theory yang dikembangkan Michael Jensen dan William Meckling.
Dalam teori ini, semakin panjang rantai pendelegasian kewenangan, semakin besar peluang munculnya agency problem, yaitu kondisi ketika pelaksana tidak lagi memiliki kepentingan yang sepenuhnya sejalan dengan pemberi mandat.
Dalam Program MBG, rakyat merupakan principal yang memberikan mandat kepada pemerintah. Pemerintah kemudian mendelegasikan pelaksanaan kepada Badan Gizi Nasional, selanjutnya kepada SPPG, kemudian kepada berbagai mitra, penyedia jasa, dapur, pemasok bahan pangan, hingga pelaksana lapangan.
Setiap tambahan mata rantai menciptakan biaya pengawasan (monitoring cost), meningkatkan asimetri informasi, memperbesar peluang konflik kepentingan, sekaligus menyulitkan negara memastikan bahwa setiap rupiah APBN benar-benar berubah menjadi layanan gizi yang berkualitas.
Dalam perspektif ekonomi kelembagaan, kondisi tersebut dikenal sebagai transaction cost, yakni biaya tambahan akibat koordinasi, pengawasan, verifikasi, penyelesaian sengketa, serta pengendalian pelaksanaan. Semakin kompleks struktur kemitraan, semakin tinggi pula biaya kelembagaan yang harus ditanggung negara.
Implementasi Kebijakan Membutuhkan Garis Komando yang Tegas
George C. Edwards III menjelaskan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan dipengaruhi oleh empat faktor utama, yaitu komunikasi, sumber daya, disposisi pelaksana, dan struktur birokrasi.
Keempat unsur tersebut hanya dapat berjalan efektif apabila terdapat rantai komando yang jelas.
Demikian pula model implementasi Van Meter dan Van Horn menegaskan pentingnya kejelasan tujuan, konsistensi standar, koordinasi antarorganisasi, dan kapasitas pelaksana.
MBG merupakan program nasional yang memiliki standar baku mengenai kualitas gizi, keamanan pangan, waktu distribusi, serta sasaran penerima manfaat. Program dengan karakteristik demikian lebih tepat dilaksanakan melalui pendekatan top-down implementation, karena membutuhkan standardisasi nasional yang ketat.
Semakin besar ruang improvisasi antar-mitra, semakin besar pula kemungkinan munculnya variasi mutu pelayanan di berbagai daerah.
Good Governance Menuntut Akuntabilitas Tunggal
Prinsip good governance menempatkan akuntabilitas, transparansi, efektivitas, efisiensi, serta supremasi hukum sebagai fondasi penyelenggaraan pemerintahan.
Dalam pelayanan publik dikenal konsep single point of accountability, yaitu masyarakat harus mengetahui dengan jelas siapa yang bertanggung jawab apabila terjadi kegagalan pelayanan.
Ketika terjadi makanan tidak layak konsumsi, keterlambatan distribusi, penyimpangan penggunaan anggaran, ataupun persoalan mutu pelayanan, masyarakat tidak boleh dipaksa menelusuri apakah tanggung jawab berada pada BGN, mitra, yayasan, dapur, penyedia logistik, atau vendor.
Negara harus tetap menjadi pihak yang memikul tanggung jawab utama.
Moral Hazard dan Konflik Kepentingan
Douglass North menjelaskan bahwa tujuan utama kelembagaan adalah mengurangi ketidakpastian dalam aktivitas ekonomi.
Namun ketika jumlah aktor semakin banyak sementara aturan belum sepenuhnya matang, maka ketidakpastian justru meningkat.
Di sinilah muncul risiko moral hazard, yakni perilaku pelaksana yang memanfaatkan lemahnya sistem pengawasan untuk memperoleh keuntungan pribadi.
Semakin panjang rantai pelaksana, semakin sulit negara mendeteksi penyimpangan sejak awal.
Karena itu, penguatan tata kelola tidak cukup hanya dengan memperketat regulasi, tetapi juga perlu menyederhanakan struktur kelembagaan agar pengawasan menjadi lebih efektif.
Negara Kesejahteraan Memerlukan Kapasitas Negara yang Kuat
Dalam konsep Welfare State, negara bukan hanya pembuat regulasi, melainkan penyelenggara utama pelayanan publik.
Francis Fukuyama menjelaskan bahwa keberhasilan suatu negara tidak hanya ditentukan oleh kualitas kebijakannya, tetapi juga oleh kapasitas negara (state capacity) dalam melaksanakan kebijakan tersebut secara efektif.
Dengan demikian, tantangan utama MBG bukan terletak pada kurangnya mitra, melainkan pada bagaimana memperkuat kapasitas Badan Gizi Nasional sebagai institusi negara.
Penguatan SDM, sistem logistik nasional, digitalisasi pengawasan, audit internal, serta pengembangan infrastruktur pelayanan akan jauh lebih berkelanjutan dibanding memperluas ketergantungan kepada berbagai mitra.
Menuju Reformasi Kelembagaan MBG
Apabila tujuan utama Program MBG adalah menjamin pemenuhan hak masyarakat atas pangan bergizi secara berkelanjutan, maka desain kelembagaannya harus lebih mengutamakan kapasitas negara dibandingkan ketergantungan pada jejaring kemitraan.
Berbagai teori administrasi publik menunjukkan bahwa pelayanan publik yang menyangkut hak dasar warga negara memerlukan rantai komando yang pendek, standar pelayanan yang seragam, mekanisme pengawasan yang kuat, serta akuntabilitas yang tidak terfragmentasi.
Dalam konteks tersebut, evaluasi terhadap model Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) berbasis mitra merupakan langkah yang penting. Evaluasi tersebut perlu mengukur efektivitas pelayanan, efisiensi anggaran, kualitas pengawasan, kepatuhan terhadap standar nasional, serta risiko tata kelola.
Apabila hasil evaluasi menunjukkan bahwa model kemitraan justru memperpanjang birokrasi, melemahkan pengawasan, meningkatkan biaya transaksi, menimbulkan konflik kepentingan, atau memperbesar peluang penyimpangan, maka pemerintah patut mempertimbangkan reformasi kelembagaan secara bertahap.
Salah satu pilihan kebijakan yang dapat dipertimbangkan adalah mengalihkan fungsi-fungsi inti SPPG ke dalam pengelolaan langsung Badan Gizi Nasional. Dalam model tersebut, BGN menjadi operator utama yang mengendalikan seluruh proses strategis, mulai dari perencanaan, operasional, standar gizi, pengadaan strategis, pengawasan mutu, audit, hingga evaluasi nasional.
Sementara itu, pihak swasta, koperasi, BUMN, BUMDes, maupun organisasi masyarakat tetap dapat dilibatkan sebagai penyedia jasa pendukung (supporting services) berdasarkan kontrak yang transparan, indikator kinerja yang terukur, dan sistem audit yang ketat. Dengan demikian, kemitraan tetap memiliki ruang, tetapi tidak mengambil alih fungsi strategis negara.
Penutup
Keberhasilan Program Makan Bergizi Gratis tidak hanya ditentukan oleh besarnya anggaran ataupun banyaknya pihak yang dilibatkan, melainkan oleh kualitas desain kelembagaannya.
Seluruh teori administrasi publik, implementasi kebijakan, ekonomi kelembagaan, dan tata kelola pemerintahan menunjukkan satu kesimpulan yang konsisten, yaitu bahwa pelayanan publik yang menyangkut hak dasar masyarakat memerlukan negara yang memiliki kapasitas kuat, garis komando yang tegas, standar pelayanan yang seragam, serta akuntabilitas yang tidak terpecah.
Oleh karena itu, penguatan Badan Gizi Nasional harus diarahkan agar lembaga ini benar-benar menjadi institusi pelaksana utama Program Makan Bergizi Gratis. Kemitraan tetap dapat menjadi instrumen pendukung dalam aspek teknis tertentu, tetapi tidak menggantikan fungsi inti negara dalam menyelenggarakan pelayanan publik.
Apabila melalui evaluasi yang komprehensif terbukti bahwa model SPPG berbasis mitra lebih banyak menimbulkan persoalan tata kelola dibandingkan manfaat yang dihasilkan, maka pemerintah memiliki dasar yang kuat untuk melakukan transformasi kelembagaan secara bertahap menuju SPPG yang dikelola langsung oleh Badan Gizi Nasional. Reformasi tersebut bukan dimaksudkan untuk menutup ruang partisipasi masyarakat, melainkan untuk memastikan bahwa tanggung jawab konstitusional negara terhadap pemenuhan gizi rakyat tetap berada di tangan negara, sehingga Program Makan Bergizi Gratis dapat berkembang menjadi sistem pelayanan publik yang efektif, transparan, berintegritas, dan berkelanjutan bagi generasi Indonesia di masa depan.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar
terima kasih atas komentar anda